一、前言 「政府採購法」（以下簡稱：本法）業於今年(八十七年)五月二十七日經總統公布，並於公布後一年開始實施，本法實施前有關政府各部門之採購事宜，均以自律之方式，即由行政機關自己制定行政命令加以規範，如「行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項」 「推動政府機關招標資訊公告暫行辦理要點」「軍事機關軍品採購辦法」「國外採購財務辦法」等，自「政府採購法」公布後，政府採購之事宜均係依此法為依據，日後舉凡政府機關、公立學校、公營事業或接受政府機關、公立學校、公營事業補助之法人或團體，辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之任用或僱傭，均應依「政府採購法」所規定之程序辦理，專門技術人員如會計師、建築師、律師、技師等，對於該法所規定之程序，應有基本之認識，以利於執行業務時有所準據。 二、適用之範圍 (一)何種「採購」須適用本法？ 　　依「政府採購法」第二條之規定，所謂「採購」係指工程之定作、財務之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭，且不論採購之金額多寡。惟主管機關依法得以公告之方式，指定一特定金額為標準，以適用不同之採購程序。 前述「工程」之範圍，依同法第七條之規定，包括地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程，因此如公共營造物（學校、郵局、圖書館等以人與物相結合而提供服務機構）、公物（如道路）等之新建、增建、改建、修建、拆除等皆屬之。 所稱「財物」，係指各種物品、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主關機關認定之財物。因此有體物固勿論，無體財產如專利權、著作權等，亦得為採購之對象。 所謂「勞務」，係指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。因此委請工程師設計工程、聘請會計師製作各種表冊、委託律師進行訴訟或仲裁等，皆屬此所稱之「勞務」。 （二）適用本法之主體： 　　 依「政府採購法」第三條之規定，政府機關、公立學校、公營事業辦理採購時，或接受政府機關、公立學校、公營事業補助辦理採購之法人及團體，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，均應依「政府採購法」之規定辦理，是以本法適用之主體包括： １、 政府機關：所謂「政府機關」，包括國家或地方自治團體等主體所設置而有獨立預算及官印之各類機關，如行政院、立法院、考試院、監察院等及其依法設置之機關。但基於事務之特殊性，有例外之規定： （１） 依本法第一百零四條之規定，軍事機關武器、彈藥、作戰物資或與國家安全或國防目的有關之採購，而有下列情形者，得不適用本法： Ａ、因應國家面臨戰爭、戰備動員或發生戰爭者。 Ｂ、機密或極機密之採購，得不適用第二十七條、第四十五條及第六十一條之規定。 Ｃ、確因時效緊急，有危及重大戰備任務之虞者，得不適用第二十六條、第二十八條及第三十六條之規定。 Ｄ、以議價方式辦理之採購，得不適用第二十六條第三項本文之規定。 （２） 依本法第一百零五條之規定，機關辦理下列採購，得不適用本法招標、決標之規定： Ａ、國家遇有戰爭、天然災害、癘疫或財政經濟上有重大變故，需緊急處置之採購事項。 Ｂ、人民之生命、身體、健康、財產遭遇緊急危難，需緊急處置之採購事項。 Ｃ、公務機關間財物或勞務之取得，經雙方直屬上級機關核准者。 Ｄ、依條約或協定向國際組織、外國政府或其授權機構辦理之採購，其招標、決標另有特別規定者。 （３） 本法第一百零六條規定，駐國外機構辦理或受託辦理之採購，因應駐在地國情或實地作業限制，且不違背我國締結之條約或協定者，得不適用下列各款規定。但第二款至第四款之事項，應於招標文件中明定其處理方式。 Ａ、第二十七條刊登政府採購公報。 Ｂ、第三十條押標金及保證金。 Ｃ、第五十三條第一項及第五十四條第一項優先減價及比減價格規定。 Ｄ、第六章異議及申訴。 ２、 公立學校： 應包括中央政府及各級地方政府所設立之學校。公立學校於行政法之分類係屬「營造物」，因此與其性質相同之郵局、博物館、圖書館、紀念館、文化中心、公立醫院、療養院、榮民之家等等，如有採購事項，亦應適用本法之規定辦理。 ３、 公營事業： 公營事業係指為由各級政府或控有過半數股份，以從事私經濟活動為目的之組織體，其形態有(１)政府獨資經營之事業(２)各級政府合營之事業(３)依事業組織特別法之規定，由政府與人民合資經營之事業(４)依公司法之規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過百分之五十以上之事業。 ４、 接受政府機關、公立學校、公營事業補助辦理採購之法人及團體： 　　接受補助之法人或團體，其補助之金額必須達採購金額之半數以上，且補助金額在公告金額以上者，方有本法之適用。 　 三、採購之程序 （一） 公告金額以上之採購 １、 採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標： （１） 所謂「公開招標」，係指以公告方式邀請不特定廠商投標。原則上所有公告金額以上之採購程序，均應公開招標，是以本法第十九條規定：「機關辦理公告金額以上之採購，除依第二十條及第二十二條辦理者外，應公開招標。」。 （２） 所稱「選擇性招標」，指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標。 　　　機關辦理公告金額以上之採購，符合（Ａ）經常性採購。（Ｂ）投標文件審查，須費時長久始能完成者。（Ｃ）廠商準備投標需高額費用者。（Ｄ）廠商資格條件複雜者，報經上級機關核准者，得採選擇性招標。 　　　機關為辦理選擇性招標，得預先辦理資格審查，建立合格廠商名單。但仍應隨時接受廠商資格審查之請求，並定期檢討修正合格廠商名單。未列入合格廠商名單之廠商請求參加特定招標時，機關於不妨礙招標作業，並能適時完成其資格審查者，於審查合格後，邀其投標。經常性採購，應建立六家以上之合格廠商名單。 （３） 所稱「限制性招標」，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。 　　　機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一，報經上級機關核准，得採限制性招標︰（Ａ）以公開招標或選擇性招標辦理結果，無廠商投標或無合格標，但以原定招標內容及條件未經重大改變者為限。（Ｂ）屬專屬權利、獨家製造或供應、藝術品、秘密諮詢，無其他合適之替代標的者。（Ｃ）遇有不可預見之緊急事故，致無法以公開或選擇性招標程序適時辦理，且確有必要者。（Ｄ）原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者。（Ｅ）屬原型或首次製造、供應之標旳，以研究發展、實驗或開發性質辦理者。（Ｆ）在原招標目旳範圍內，因未能預見之情形，必須追加契約以外之工程，如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目旳，且未逾原主契約金額百分之五十者。（Ｇ）原有採購之後續擴充，且已於原招標公告及招標文件敘明者。（Ｈ）在集中交易或公開競價巿場採購財物。（Ｉ） 委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。（Ｊ）以公告程序辦理設計競賽，經公開客觀評選為優勝者。（Ｋ）公營事業機構因營業需要，必須指定地區採購房地產，經依所需條件公開徵求勘選認定適合需要者。（Ｌ）購買殘障、原住民、慈善機構或受刑人所提供之非營利產品或勞務。（Ｍ）其他經主管機關認定者。 ２、 招標公告： 　　招標公告依法應載明投標資格，採購標的之規格、價格，應繳納之保證金等等，茲就本法所規定者，簡述如下： （１） 為達公平競爭之目的，機關採購時應將資訊公開，故本法第二十七條規定，機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路，公告之內容修正時亦同，但軍事機關辦理軍事採購，因時效緊急，有危重大戰備任務之虞者，得不適用第二十六條之規定。 （２） 投標資格： Ａ、依本法第三十六條之規定，機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。外國廠商之投標資格及應提出之資格文件，得就實際需要另行規定，附經公證或認證之中文譯本，並於招標文件中訂明。 此項限制交易對象之規定，可能有妨礙公平競爭之嫌，有違公平交易法第十九條之規定，但公平交易法第四十六條亦規定：「事業依照其他法律規定之行為，不適用本法(公平交易法)之規定」，但依本法第三十七條亦規定： 「機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。」。 Ｂ、依本法第三十八條規定：「政黨及與其具關係企業關係之廠商，不得參與投標」「前項具關係企業關係之廠商，準用公司法有關關係企業之規定」，所謂政黨，依人民團體組織法第四十五條之規定係指：「全國性政治團體以推薦候選人參加公職人員為選舉目的，依本法規定設立政黨，並報請中央主管機關備案者」「已立案之全國性政治團體，以推薦候選人參加公職人員選舉為目的者。」，因此準用之結果，下列組織或團體不得參與投標： （Ａ）政黨如擁有他廠商（「廠商」係指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機關或團體）表決權之股份或出資額，超過他廠商已發行有表決權之股份總數或資本額半數者，則該廠商即不得參與投標。 （Ｂ）政黨直接或間接控制他廠商之人事、財物或業務經營者，該廠商不得參與投標。 （Ｃ）政黨形成決策之成員（如國民黨之中央常務委員，各政黨之名稱可能不同）與他廠商之執行業務股東或董事有半數以上相同者，該廠商不得參與投標。 （Ｄ）政黨中據有表決權之黨員與他廠商已發行有表決權之股份總數或資本額之股東或出資者，有半數以上為相同者，該廠商亦不得參與投標。　 　 （３） 招標文件之解釋： Ａ、本法第四十一條規定：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。機關對前項疑義之處理結果，應於招標文件規定之日期前，以書面答復請求釋疑之廠商，必要時得公告之；其涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標得以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。機關自行變更或補充招標文件內容者，亦同。」，對於機關之釋疑廠商認為違反法令致損害其權利或利益者，得於接獲機關通知後十日內提出異議。當然廠商亦可不要求機關釋疑，而直接對招標文件提出異議，惟應自公告日或邀標日起等標期之四分之一日內提出，前述期間如少於十日延長為十日（本法第七十五條參照）。招標機關應自收受異議之日起二十日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。廠商提出異議，招標機關評估其事由，認其異議有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限(本法第八十四條參照)。 Ｂ、廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限滿之日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄巿或縣 (巿) 政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理(本法第七十六條)。採購申訴審議委員會審議判斷，應以書面附事實及理由，指明招標機關原採購行為有無違反法令之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方式或命招標機關另為適法之處置，廠商並得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，所謂必要費用應包括本法第八十條所定之審議費用、鑑定費用等，惟並不包括律師之費用，蓋異議與申訴程序並無強制必須由律師代理，是聘請律師之費用，並非必要費用。 Ｃ、採購申訴審議委員會於完成審議前，必要時得通知招標機關暫停採購程序。採購申訴審議委員會為建議或暫停通知時，應考量公共利益、相關廠商利益及其他有關情況(本法第八十二條)。然如招標機關評估其事由，認其申訴有理由者，亦得自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行，並應將其結果即時通知該管採購申訴審議委員會(本法第八十四條)。 ３、 決標： （１） 決標者，即係招標機關決定與投標者中何者訂定契約之一種行政處分，為示公開本法第四十五條規定，公開招標及選擇性招標之開標，除法令另有規定外，應依招標文件公告之時間及地點公開為之。 （２） 底價之定訂： Ａ、底價應依圖說、規範、契約並考量成本、巿場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定。 Ｂ、底價之訂定時機，於公開招標應於開標前定之；選擇性招標應於資格審查後之下一階段開標前定之；限制性招標應於議價或比價前定之。 Ｃ、「底價」脩關廠商得標與否之標準，係屬刑法第一百三十二條稱之「國防以外應秘密之文書、圖畫、消息或物品」，機關公務員有洩漏者，應依刑法第一百三十二條論處，可處三年以下有期徒刑，如有受賄而洩漏者，應依貪汙治罪條例相關之規定處罰。非公務員而受公務機關委託辦理採購事宜洩密，依本法八十九條規定：「受機關委託提供採購規劃、設計或專案管理或代辦採購廠商之人員，意圖為私人不法之利益，洩漏或交付關於採購應秘密之文書、圖畫、消息、物品或其他資訊，因而獲得利益者，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一百萬元以下罰金。」。 （３） 機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰ Ａ、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最低標廠商減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格，比減價格不得逾三次。 Ｂ、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。合於招標文件規定之最低標價逾評審委員會建議之金額或預算金額時，得洽該最低標廠商減價一次。減價結果仍逾越上開金額時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格。機關得就重新比減價格之次數予以限制，比減價格不得逾三次，辦理結果，最低標價仍逾越上開金額時，應予廢標。 Ｃ、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。機關採用此種方法決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前述兩種辦理者為限。何者最有利，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標旳之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目，不得做為評選之參考。評選結果無法依機關首長或評選委員會過半數之決定，評定最有利標時，得採行協商措施，再作綜合評選，評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾三次。依前開辦理結果，仍無法評定最有利標時，應予廢標。機關採最有利標決標者，應先報經上級機關核准。最有利標之評選辦法，由主管機關另行定之。 Ｄ、採用複數決標之方式︰機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。 （４） 異議 　　　　　廠商如就決標有爭議，得提出異議及申訴，其程序同招標之爭議程序。 ４、 履約管理： （１） 契約之解除與終止： Ａ、契約一但訂定後，契約雙方本應依約履行，不得片面變更契約之內容或解除、終止契約，但依本法第六十四條之規定，採購契約得訂明因政策變更，廠商依契約繼續履行反而不符公共利益者，機關得報經上級機關核准，終止或解除部分或全部契約，並補償廠商因此所生之損失。惟如機關認「契約繼續履行不符公共利益」而終止契約，而廠商認為並無不符公共利益契約應繼續履行時，就此項爭議，應屬契約解釋之問題，屬私法上爭議，本應向民事庭法院起訴或依仲裁條款提付仲裁，以茲解決，但就此爭議，亦得先依本法第六章規定就「履約」之爭議，亦得提出異議及申訴，然異議與申訴之結果，並無拘束雙方之效力，仍得另行起訴或仲裁。 Ｂ、契約之履行本應以當事人自任為原則，是以本法第六十五條規定，得標廠商應自行履行工程及勞務契約，不得轉包。所謂「轉包」，指將原契約中應自行履行之全部或其主要部分，由其他廠商代為履行。廠商履行財物契約，其需經一定履約過程，非以現成財物供應者，亦不得轉包。違反禁止轉包之規定者，依本法第六十六條之規定，機關得解除契約、終止契約或沒收保證金，並得要求損害賠償。轉包廠商與得標廠商對機關並負連帶履行及賠償責任。再轉包者，亦同。 Ｃ、惟要求得標廠商親自施作所有之工作，事實亦不可能，是以本法第六十六條規定，得標廠商得將採購分包予其他廠商。稱分包者，謂非轉包而將契約之部分由其他廠商代為履行。分包契約報備於採購機關，並經得標廠商就分包部分設定權利質權予分包廠商者，民法第五百十三條之抵押權及第八百十六條因添附而生之請求權，及於得標廠商對於機關之價金或報酬請求權。前項情形，分包廠商就其分包部分，與得標廠商連帶負瑕疵擔保責任。 （２） 驗收 Ａ、機關辦理工程、財物採購，應限期辦理驗收，並得辦理部分驗收。驗收時應由機關首長或其授權人員指派適當人員主驗，通知接管單位或使用單位會驗。機關承辦採購單位之人員不得為所辦採購之主驗人或樣品及材料之檢驗人。 Ｂ、機關辦理驗收時應製作紀錄，由參加人員會同簽認。驗收結果與契約、圖說、貨樣規定不符者，應通知廠商限期改善、拆除、重作、退貨或換貨。其驗收結果不符部分非屬重要，而其他部分能先行使用，並經機關檢討認為確有先行使用之必要者，得經機關首長或其授權人員核准，就其他部分辦理驗收並支付部分價金。 Ｃ、驗收結果與規定不符，而不妨礙安全及使用需求，亦無減少通常效用或契約預定效用，經機關檢討不必拆換或拆換確有困難者，得於必要時減價收受。其在查核金額以上之採購，應先報經上級機關核准；未達查核金額之採購，應經機關首長或其授權人員核准。驗收人對工程、財物隱蔽部分，於必要時得拆驗或化驗。 （二） 公告金額以下之採購： １、 未達公告金額之招標方式，在中央由主管機關定之；在地方由直轄巿或縣(巿) 政府定之。地方未定者，比照中央規定辦理。 ２、 未達公告金額之採購，其金額逾公告金額十分之一者，除第二十二條第一項各款情形外，仍應公開取得三家以上廠商之書面報價或企劃書。 ３、 未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。 四、異議程序： （一） 廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得提出異議及申訴。但得標廠商與機關間之私法爭議，已提付仲裁、申 (聲)請調解或提起民事訴訟者，不在此限。 （二） 廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定 (以下合稱法令)，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議︰ １、 對招標文件規定提出異議者，為自公告日或邀標日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。 ２、 對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告日起十日。 ３、 對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之日起十日，但屬招標、審標、決標事項者，至遲不得逾決標日起十五日。 　 　　　招標機關應自收受異議之日起二十日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。 （三） 廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄巿或縣 (巿) 政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。 （四） 廠商提出申訴，應同時繕具副本送招標機關。機關應自收受申訴書副本之日起十日內，以書面向該管採購申訴審議委員會陳述意見。採購申訴審議委員會應於收受申訴書之日起四十日內完成審議，並將判斷以書面通知廠商及機關。必要時，關於招標、審標、決標之申訴審議，得延長四十日；關於履約、驗收之申訴審議，得延長三個月。 （五） 採購申訴得僅就書面審議之。採購申訴審議委員會得依職權或申請，通知申訴廠商、機關到指定場所陳述意見。採購申訴審議委員會於審議時，得囑託具專門知識經驗之機關、學校、團體或人員鑑定，並得通知相關人士說明或請機關、廠商提供相關文件、資料。 （六） 採購申訴審議委員會審議判斷，應以書面附事實及理由，指明招標機關原採購行為有無違反法令之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方式。採購申訴審議委員會於完成審議前，必要時得通知招標機關暫停採購程序。採購申訴審議委員會為第一項之建議或前項之通知時，應考量公共利益、相關廠商利益及其他有關情況。 （七） 廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。依廠商之申訴，而為前項之處理者，招標機關應將其結果即時通知該管採購申訴審議委員會。 （八） 審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。 招標機關不依採購申訴審議委員會之建議辦理者，應報請上級機關核定，並由上級機關以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。 五、結論： 　　由於本法係於公佈後一年方實施，同時主管機關尚未完成施行細則之訂定，是以如何建全新制度實施，仍有待主管機關於施行細則中明訂，如第十六條：「請託或關說，宜以書面為之或作成紀錄。」，何謂「請託」何謂「關說」，未見本法加以說明，更未規定機關對「請託」或「關說」應如何處理，且此等具有負面評價之用語，竟以法律條文予以合法化，似認「請託」「關說」係合法，此不但有違人民之法律感情，更違背社會正義，筆者認為十分不妥，且本法既已就招標、審標、決標、履約或驗收設有異議及申訴程序，實無必要再規定「請託或關說，宜以書面為之」，故諸如類此不宜之條文，實應予廢除或待施行細則明確定義。